以“抗”为主的城市风险防控观念，已经不再适用于应对突发性、系统性的重大风险，这为韧性城市建设提供了契机
发挥气象防灾减灾第一道防线作用，加强气象监测预报、灾害预警能力建设以及卫星遥感应用等，建立城市灾害气象风险监测预警和评估机制；探索建立以气象灾害预警信号为先导的停工停课停业制度
文 |《瞭望》新闻周刊记者 苏晓洲 崔璐 阮周围 徐海波
“备豫不虞，为国常道”。居安思危，提升风险防患能力，统筹发展与安全，是未来城市发展与治理中必须坚持的重大原则。近日，国家发改委发布的《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》明确提出，提升省会城市治理现代化水平，全面增强城市发展韧性和风险防控能力。
《瞭望》新闻周刊记者采访了解到，近年来随着长江中游城市群建设的不断推进，区域经济发展质量不断提升，相关城市抗风险与保障运行安全的“韧性”水平有不同程度提升，但也面临进一步提升城市“自适”“免疫”“避险”“修复”“强健”等能力的挑战。受访专家及基层干部提出，要建设更多“韧性城市”并成功构筑一条环绕内陆腹地的“中国韧带”，需要在经济韧性、生态韧性、社会韧性、基建韧性和制度韧性等不同层面持续发力。
2022年4月7日，长沙市雨花区东塘街道枫树山社区，志愿者为无人车设置运送路线 陈思汗摄/本刊
韧性稳步提升
近年来，全球暴发的新冠肺炎疫情，是对全球城市应急处理能力的一次大考。中南大学商学院教授周志方认为，这一突发公共卫生事件为韧性城市建设提供了契机。
按照目前普遍比较认可的定义，韧性城市是指面对各种重大风险和公共危机，具有有效预测、预警、应对并从中恢复的综合能力的城市。
城市的韧性包罗万象。中南民族大学经济学院教授李彦军认为，城市韧性综合评价维度主要包括经济、生态、社会、基建和制度等。他对长江中游城市群城市研究发现，不同维度的韧性对城市群总韧性提升发挥着不同的作用。总体上看，城市群韧性由基础设施建设水平的韧性带动，经济、社会、生态和制度韧性强力支撑，各维度韧性的联动性很强。
《瞭望》新闻周刊记者在长江中游城市群省会城市武汉、长沙、南昌采访，发现三城“韧性”各具特色。
作为武汉市的超大型社区，百瑞景社区有居民2万余人，但社区工作人员只有20多人。在疫情防控阻击战中，如何科学管理、规划人员配置，如何合理运用公共服务设施进行疫情防控，如何“以少胜多”满足社区居民的需求，是对于城市韧性的一次考验。
从社区规划来看，百瑞景社区应对疫情防控具备“韧性空间”：社区布局上采取“小街区、密路网”模式，方便分区划片，为网格化管理提供有利条件；布局多样化的开阔空间和绿地，通风和采光效果好；社区服务站、运动场等公共服务设施配备齐全。在疫情期间，百瑞景社区组织和调动社区各方力量，建立微信楼栋群、爱心车小分队等，创新推出“出入证”分类管理模式，最大限度满足居民需求。
针对水系发达洪涝灾害问题突出的短板，长沙注重安排城市防洪排涝设施的规划建设管理，尊重自然地理格局，严格实施湖泊保护，在规划建设管理等阶段，落实排水防涝设施、调蓄空间、雨水径流和竖向管控要求。同时按照海绵城市建设要求，推行低影响开发建设模式，在居民小区、公共建筑、城市道路、公园绿地等建设项目中落实海绵城市建设理念，使雨水得以渗、滞、蓄，从源头控制降雨形成的地表径流，有效减轻了城市内涝压力。
南昌以高新科技为城市韧性赋能。依托环卫车辆在线作业监管平台，南昌市对相关车辆作业全程监管，并将环卫车辆运行状况、行驶轨迹记录备案。为了强化跨江桥梁管理，南昌打造视频监控、健康监测、超载监控和数字城管热线等多位一体的跨江桥梁综合监控管理平台，城市监管数字化能力不断增强。
李彦军通过建立综合指标体系对长江中游城市群各城市2003年至2019年城市韧性开展综合测算。结果显示，从韧性相关维度考察，长江中游城市群基础设施韧性在各维度中逐渐占据主导地位，由2003年的0.0062上升到2019年的0.0456，年均提升13.28%。这也对经济韧性、社会韧性和生态韧性起到良好支撑作用。城市“全周期管理”水平和防范化解重大风险的能力有了显著提升。
江西省萍乡市海绵规划展览馆（2019年5月28日摄） 彭昭之摄/本刊
多元因素影响城市韧性
一个具有“韧性”的城市不仅能够在突发公共事件发生时进行有效的应急响应，还能做好充足的灾前准备，并高效开展各项灾后恢复工作。
周志方等人通过研究发现，长江中游城市群现阶段面临加强城市基础设施数据联通、加强城市基础设施间耦合性等问题。城市基础设施是一个复杂的网络系统，相互之间存在密切而复杂的依存关系。在偶发事件导致网络部分节点破坏的情况下，韧性城市要求这样的扰动不影响全局、多系统的稳定性。
受访专家说，城市大数据是智慧城市建设中各种新兴技术应用的重要前提，目前长江中游城市群应加强相关领域信息共享，充分挖掘城市大数据的应用潜力。同时，有效衔接新型智慧城市和数字乡村建设，推动电子政务、医疗康养、教育、生态环保等重点民生领域的普惠服务城乡统筹一体化布局。
李彦军调查发现，长江中游城市群形成了以武汉、南昌和长沙为“三中心”的城市韧性高值点，下一步要提升非省会城市韧性增速。
他发现，对外开放程度、生态环境质量、水资源供应量等是城市群韧性提升的关键要素。
“三力”提升城市韧度
提升城市抵抗风险及事故和快速恢复的韧性能力，受访专家认为，除了培养创新韧性城市建设的思维体系，还要通过强基础、赋智能、调模式、促合作等方式，提升建设韧性城市的可持续发展能力。
提升城市恢复力。
长沙综合考虑本市灾害特点、自然地理条件、人口分布等特点，建立了市、县、乡三级应急救灾物资储备体系，并鼓励引导社会组织和居民储备必要的应急物资，对救灾物资仓库管理体系实行数字化管理，实时掌握全市物资情况。专家建议，本着“有备无患、平战结合”原则，预留重大安全“非常态”应急集中场地，合理引导城市防灾空间、防灾附属设施的分布和建设。
周志方等专家认为，要将城市总体设计思路从传统集中式单中心转向分布式多接点；从大规模中心控制转向小范围扁平化；从静态独立封闭转向动态适应开放协同；从集中治理串联运行转向协同防控并联运行。建议推进三个战略：应急基础设施保障战略。掌握现存应急基础设施的完整信息，在城市规划和建设时综合考虑多种灾害的防灾需求，做到“一次投资、综合防灾”；信息技术支撑下的危机治理战略，完善城市应急管理数据库建设，研发部署灾害监测预警与防范系列核心技术和软硬件平台；常态-非常态社会转换战略。构建非常态社会治理秩序，加强灾害知识宣传和教育，优化灾后恢复策略，实现突发事件发生时社会在常态和非常态间的高效有序转换。
增强城市自适力。
江西省气象局党组书记、局长詹丰兴建议，要通过风险普查，摸清自然灾害风险隐患底数，建立城市风险分级分类账本。发挥气象防灾减灾第一道防线作用，加强气象监测预报、灾害预警能力建设以及卫星遥感应用等，建立城市灾害气象风险监测预警和评估机制；探索建立以气象灾害预警信号为先导的停工停课停业制度。
2020年9月，联合国人居署和武汉市自然资源和规划局共同发布了《新型冠状病毒肺炎武汉指南》，指南内容涉及社区防控要求、方舱医院选址建设、健康码使用、复工复产等。受访专家指出，应加强城市基础设施系统的韧性管理和提升，大力部署智能、分布式新型基础设施，将韧性理念贯穿城市规划、设计、建设、管理和运维的全过程。同时优化城市基础设施结构，注重城市非可视型公共品的提供。如政府提供的供水、供气、供热以及排水、防洪、控温等城市功能，对于提升城市韧性、增强城市抗灾能力意义重大。
激发城市变革力。
专家指出，将数字技术全链条、全周期融入经济建设，推动数字经济高质量发展。大力支持企业在新型智慧城市、智慧社会、公共安全与应急管理等领域开展研发，推动新技术新产品在“数字经济”“网络经济”“宅经济”“线上经济”和“线上服务”等新场景应用示范，打造新就业形态。
詹丰兴、李彦军等建议，注重韧性城市建设与海绵城市、智慧城市的互补融合，利用大数据、物联网等信息技术，强化科学管理尤其是应急管理；建立完善部门间的应急联防联控机制，推动从单一风险应急管理向多领域、跨学科、多部门协作的应急工作模式转变。同时坚持城市群生态优先和绿色发展，各城市以生态环境约束助推产业结构转型升级，大力发展清洁能源、可再生能源和绿色环保产业，提升经济发展过程中的工业能源利用效率和副产品处理能力。此外，加强城市群省份间和省份内部的合作，推进城市群各城市间韧性的协同发展，打破由行政管辖界线带来的合作模式的思维约束，形成“你中有我，我中有你”的互联互保观念，形成城市韧性多方协同治理的网络新格局。
